Dự báo chính sách đối ngoại của chính quyền Biden (p. 1)

Dự báo chính sách đối ngoại của chính quyền Biden (phần 1)

Tác giả: Nguyễn Quang Dy

Lời giới thiệu của tác giả: Cách đây gần hai năm, vào giữa nhiệm kỳ của Donald Trump, tôi đã viết một bài dài đăng làm 5 kỳ trên trang “Nghiên cứu Quốc tế” (Việt Nam và đối đầu Mỹ-Trung). Bài đó và một số bài khác đã được Derek Grossman, một chuyên gia phân tích quốc phòng của RAND, tham khảo và trích dẫn trong một báo cáo về khu vực do RAND Corporation xuất bản gần đây (Regional responses to US-China Competition in the Indo-Pacific).

Nay tôi viết bài này khi Joe Biden chuẩn bị tuyên thệ nhậm chức (20/01/2021), hy vọng góp phần làm sáng tỏ bức tranh đối ngoại của chính quyền mới. Tuy còn quá sớm để đưa ra các nhận định chủ quan, nhưng có thể dựa vào tài liệu tham khảo và cập nhật diễn biến để phác họa chính sách đối ngoại của chính quyền Biden đối với Trung Quốc và khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (Indo-Pacific), vốn là tâm điểm của những bất ổn toàn cầu. Bài khảo cứu này giới thiệu những cơ sở ban đầu để phân tích và đánh giá tình hình cũng như chính sách trong bối cảnh mới.

Trong khi Chính quyền Biden chờ Thượng viện (hiện do đảng Cộng hòa vẫn nắm đa số) phê chuẩn nhân sự chủ chốt cho nội các mới, thường phải nửa năm sau thì chính quyền Biden mới chính thức có chính sách đối ngoại và an ninh quốc phòng mới (National Security Strategy/ National Defense Strategy). Đây là chủ đề còn đang vận động với nhiều ẩn số và biến số, nên bài này chỉ có thể phác họa một phần chính sách đối ngoại của Biden liên quan đến Trung Quốc và khu vực, trong đó Biển Đông và Việt Nam là một ưu tiên hàng đầu.

Nội dung bài viết, được chia làm 4 phần đăng lần lượt trên Nghiên cứu Quốc tế bắt đầu từ hôm nay, đề cập đến 8 vấn đề liên quan đến chính sách đối ngoại mới, gồm: 1. Cơ sở và đặc điểm chính sách đối ngoại mới; 2. Các trụ cột của chính sách đối ngoại mới; 3. Chính sách đối ngoại vì tầng lớp Trung lưu; 4. Tầm nhìn Indo-Pacific và Bộ tứ mở rộng;  5. Đánh giá các thách thức của Trung Quốc; 6. Triển vọng quan hệ Mỹ-Trung và khu vực; 7. Triển vọng quan hệ Mỹ-Việt và Biển Đông; 8. Rủi ro trong thương mại Mỹ-Việt.

————

Cơ sở và đặc điểm chính sách đối ngoại mới

Ngày 14/12, cử tri đoàn các bang đã bỏ phiếu chính thức xác nhận kết quả bầu cử để Joe Biden và Kamala Harris trở thành tổng thống và phó tổng thống đắc cử. Trước đó (8/12) Toàn án Tối cao bác đơn kiện của phe Cộng hòa đòi phủ nhận kết quả bầu cử. Tuy Trump chưa thừa nhận thất bại nhưng nền dân chủ Mỹ đã thắng. Các thẩm phán tòa án tối cao trung thành với hiến pháp chứ không phải với tổng thống.

Sau một năm khủng hoảng y tế, đại dịch Covid-19 đã làm gần 20 triệu người Mỹ bị lây nhiễm và gần 350 ngàn người chết (đứng đầu thế giới) nhưng chưa dừng lại. Khủng hoảng chính trị và chiến dịch tranh cử tổng thống làm nước Mỹ chia rẽ sâu sắc. Tuy phải chờ tổng thống đắc cử tuyên thệ nhậm chức (20/01/2021) nhưng “trò chơi đã kết thúc”. Đã đến lúc người Mỹ phải gác lại bất đồng để hòa giải, nhằm hàn gắn vết thương và phục hồi đất nước.

Chính sách đối ngoại phải dựa trên thực trạng và thực lực của đất nước. Hiện nay, nước Mỹ đứng trước ba vấn đề lớn và cấp bách phải ưu tiên xử lý trước. Một là hệ quả nặng nề của đại dịch. Hai là tình trang chia rẽ sâu sắc không chỉ giữa hai đảng mà còn trong cộng đồng, do hệ quả trực tiếp của tranh cử tổng thống năm 2020. Ba là kinh tế suy thoái do hệ quả của đại dịch cũng như chiến tranh thương mại Mỹ – Trung.

Đối ngoại có lẽ chưa phải là ưu tiên số một của chính quyền Joe Biden, ít nhất trong năm đầu tiên (2021). Biden có thể kế thừa và duy trì di sản đối ngoại của Trump liên quan đến Trung Quốc và tầm nhìn Indo-Pacific, cũng như ASEAN và vấn đề Biển Đông. Nếu có thay đổi, chắc Joe Biden sẽ nhấn mạnh khẩu hiệu “Nước Mỹ Trở lại” (America is Back!) và “Xây dựng lại Tốt hơn” (Build Back Better), để củng cố quan hệ với đồng minh tại khu vưc Indo-Pacific (với Nhật, Úc, Ấn, ASEAN), và tại khu vực Eurasia (với NATO và EU).

Nếu Chính quyền Biden vẫn xác định Trung Quốc là đối thủ số một, thì phải ưu tiên các đồng minh và đối tác khu vực này theo tầm nhìn Indo-Pacific, lấy Bộ tứ (Quad) làm trụ cột (với Nhật, Úc, Ấn độ), và tăng cường đối tác chiến lược ASEAN (trong đó có Việt Nam) để đối phó với Trung Quốc tại Biển Đông. Trong bối cảnh bầu cử Mỹ đầy kịch tính, Ngoại trưởng Mike Pompeo và Cố vấn An ninh Quốc gia Robert O’Brian vẫn đã thu xếp đến thăm Việt Nam và khu vực (29-30/10 và 20-22/11) nhằm trấn an đồng minh và đối tác.

Các chuyên gia vẫn chưa biết rõ liệu Biden sẽ triển khai chiến lược “tái cân bằng Châu Á – Thái Bình Dương 2.0” hay khởi động lại chiến lược “Indo-Pacific An toàn và Thịnh vượng” như gần đây Biden đã đề cập với các nguyên thủ quốc gia của “Bộ Tứ”. Về kinh tế và địa chiến lược, Chính quyền Biden có thể đàm phán lại một số điều khoản để gia nhập lại CPTPP, nhằm đối trọng với hiệp định RCEP mà Trung Quốc vừa ký với 10 nước ASEAN và 4 nước đối tác khác của ASEAN (Nhật, Hàn Quốc, Úc, Tân Tây Lan), không có Mỹ và Ấn Độ.

Theo Bill Reinsch (CSIS), Joe Biden sẽ không ký hiệp định thương mại mới nào cho đến khi có thể đàm phán trên thế mạnh với “chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu”. Nói cách khác, Joe Biden sẽ không lặp lại học thuyết của Trump/Lighthizer, cũng không quay lại chính sách truyền thống thời thời Bill Clinton.  “Chúng ta sẽ đi tìm một cái gì đó mới và chưa được định nghĩa. Chúng ta có thể mất vài năm để tranh luận về nó”.

Biden đã đề cử một số nhân vật vào các vị trí chủ chốt về đối ngoại và an ninh quốc gia, phản ảnh tầm nhìn và lập trường của chính quyền mới. Tuy Biden nhấn mạnh tính đa dạng về sắc tộc và giới tính, nhưng hầu hết các nhân vật chủ chốt gồm những quan chức chuyên nghiệp đã từng phục vụ trong chính quyền Clinton và Obama, như Tony Blinken (Ngoại trưởng), Jake Sullivan (Cố vấn An ninh Quốc gia), Linda Thomas-Greenfield (Đại sứ tại LHQ), tướng Lloyd Austin (Bộ trưởng Quốc phòng), Susan Rice (Hội đồng Chính sách Đối nội), Katherine Tai (Đại diện Thương mại), John Kerry (Đặc Phái viên về Khí hậu)…

Một số nhân vật khác tuy chưa được đề cử nhưng chắc có vai trò và ảnh hưởng tới chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia. Đó là Michele Flournoy (CNAS CEO, cựu thứ trưởng quốc phòng thời Obama); Kurt Cambell (Asia Group CEO, cựu trợ lý ngoại trưởng phụ trách Đông Á thời Obama); Ely Ratner (CNAS Vice President, CFR fellow, cựu phó cố vấn an ninh quốc gia cho Joe Biden); Elbridge Colby (CNAS fellow, cựu phó trợ lý bộ trưởng quốc phòng, 2017-2018); Mat Pottinger (Phó Chủ tịch Hội đồng An ninh Quốc gia)…

Chiến dịch tranh cử của Joe Biden đã quy tụ được hơn 2.000 chuyên gia các loại, biên chế thành các tiểu ban để vừa phục vụ cho tranh cử, vừa làm kho dự trữ nhân sự một khi Joe Biden đắc cử. Điều đáng lưu ý là phó tổng thống đắc cử Kamala Harris là một ủy viên công tố sắc sảo và có tư duy độc lập, nhưng cũng là một thành viên (team player) hiện đang làm quen với vị trí phó tổng thống cho Joe Biden. Tương lai của Harris còn ở phía trước, sau bốn năm nữa, nên cần tranh thủ sự ủng hộ của các cố vấn chuyên nghiệp và trung thành với Biden.

Khẩu hiệu “Nước Mỹ Trở lại” có thể hiểu là “Bộ Ngoại Giao trở lại”. Biden đề cử Blinken làm ngoại trưởng là một tin vui cho Bộ Ngoại Giao, từ nay có vai trò chủ lưu (mainstream) và làm việc chuyên nghiệp (professionalism) cùng đồng đội (teamwork), sau bốn năm bị Trump coi nhẹ (với kinh phí và nhân sự thiếu hụt). Từ nay, Nhà Trắng và nội các sẽ phối hợp chặt chẽ, với Susan Rice là “cầu nối” giữa Bộ Ngoại giao với Hội đồng An ninh Quốc gia (NSC), giữa đối nội với đối ngoại. Theo Blinken, chính quyền Biden sẽ hàn gắn quan hệ với đồng minh bị rạn nứt dưới thời Trump, và phục hồi cam kết của Mỹ với các tổ chức quốc tế.

Joe Biden nhấn mạnh: “chúng ta phải chứng minh với thế giới là Mỹ sẵn sàng lãnh đạo, không chỉ bằng tấm gương về quyền lực mà bằng quyền lực của tấm gương”.  Sự phát triển của chủ nghĩa độc đoán, chủ nghĩa quốc gia, và chủ nghĩa phi tự do, làm suy yếu khả năng chúng ta đối phó với biến đổi khí hậu, dịch bệnh, di cư ồ ạt, và đình đốn công nghệ. Trong khi lòng tin vào các thể chế dân chủ bị giảm sút thì nỗi lo sợ thể chế độc tài tăng lên. Các nền dân chủ bị tê liệt bởi chia rẽ đảng phái, què quặt bởi tham nhũng, và còng lưng bởi bất công.

Theo giáo sư Francis Fukuyama (Standford University), trong năm 2020, dân chủ đã thụt lùi so với chuyên chế, nhưng có lý do để hy vọng tình hình bắt đầu đảo ngược. Những người dân túy như Donald Trump đã dùng quyền lực làm suy yếu hàng loạt cơ quan chức năng của Mỹ như FBI, cộng đồng tình báo, các dịch vụ công, thẩm phán liên bang, và báo chí dòng chính mà tổng thống thường gọi là “kẻ thù của nhân dân Mỹ”. Cho đến nay, sự tấn công nghiêm trọng nhất là vào các thể chế dân chủ khi Donald Trump từ chối thừa nhận thất bại trong cuộc tranh cử với Joe Biden, và những cáo buộc thiếu căn cứ rằng bầu cử gian lận.

Nhưng cuối cùng, hệ thống dân chủ của Mỹ vẫn đứng vững và người Mỹ đã từ chối nhiệm kỳ thứ hai của Trump. Tuy nhiều người phe Cộng Hòa vẫn tiếp tục bác bỏ lá phiếu chính danh, nhưng Joe Biden sẽ tuyên thệ nhậm chức thổng thống vào ngày 20/1 và bắt tay vào hàn gắn những tổn thất do Trump gây ra.

Các trụ cột của chính sách đối ngoại mới

Đầu năm 2019, Tony Blinken đã viết bài phê phán chủ trương “Nước Mỹ Trên hết” (America First) của Trump và đề xuất chủ trương mới. Theo Blinken, ai lên làm tổng thống cuối năm 2020 sẽ khó đảo ngược xu hướng trước Trump và kéo dài sau Trump. Trong thế kỷ này, có những thách thức mới mà không có nước nào có thể một mình đối phó. Ngoan cố duy trì “Nước Mỹ Trên hết” với chủ nghĩa quốc gia, chủ nghĩa đơn phương và bài ngoại, sẽ làm vấn đề càng thêm trầm trọng.

Blinken đề xuất một chính sách đối ngoại mới để kết nối toàn cầu có trách trách nhiệm hơn và được hầu hết người Mỹ ủng hộ. Chính sách đó phải đúc kết kinh nghiệm từ các bài học thất bại trước đây để tránh cả hai khuynh hướng đều nguy hiểm là “đối đầu” hay “thoái lui”, và phải hiểu sự khác biệt giữa “lợi ích riêng” (self-interest) và “ích kỷ” (selfishness). Trước những vấn đề của thế giới hiện nay và sai lầm của Mỹ, “chúng ta không được quên những gì đã đạt được và những gì thế giới này sẽ tạo ra, nếu Mỹ thiển cận đánh mất tương lai”.

Chính sách đó dựa trên bốn trụ cột. Một là ngoại giao phòng ngừa và răn đe. Một chính sách đối ngoại có trách nhiệm phải phòng ngừa hay ngăn chặn được khủng hoảng trước khi bị mất kiểm soát. Hai là thương mại và công nghệ. Trump coi thương mại là trò chơi thắng-thua (zero-sum) mà bên thắng kiếm được nhiều hơn bên thua. Ba là đồng minh và thể chế. Mỹ không phải đối phó hay chịu tốn kém một mình. Bốn là nhập cư và tị nạn. Mỹ phải làm quen với nạn di cư ồ ạt (hơn 70 triệu người) gây chia rẽ và bất ổn về địa chính trị.

Blinken chỉ trích lập trường của Trump về Trung Quốc là không hiệu quả (ineffective) và cho rằng chủ trương tách Mỹ khỏi Trung Quốc về kinh tế (decoupling) là không thực tế và phản tác dụng (unrealistic and counter-productive). Trump đã làm cho Trung Quốc mạnh lên về một số mặt chiến lược (key strategic goals) và làm cho quan hệ với đồng minh yếu đi, không coi trọng nhân quyền và làm tổn hại đến nền dân chủ. Theo Blinken, Mỹ phải tìm cơ hội hợp tác với Trung Quốc để kiểm soát vũ khí và đối phó với biến đổi khí hậu.

Dưới thời Obama, Tony Blinken là đồng tác giả của chính sách xoay trục sang Châu Á. Lý do chính Mỹ muốn hòa giải với Việt Nam vì Hà Nội có tiếng nói mạnh nhất ASEAN chống lại Trung Quốc bành trướng tại Biển Đông. Trong dịp trao đổi với Walter Russell Mead tại Hudson Institute (9/7/2020) Blinken nói “Có sự đồng thuận ngày càng cao giữa các bên rằng Trung Quốc có một loạt thách thức mới nên rất khó duy trì nguyên trạng”.

Dưới thời Biden, để triển khai chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu, Mỹ sẽ gắn kết thương mại với phục hồi kinh tế làm nhiệm vụ hàng đầu. Nếu Robert Lighthizer là một “deal maker” thì Katherine Tai là một “team player”. Thương mại là một công cụ đối nội hoặc đối ngoại, tự nó không phải là mục đích mà chỉ là phương tiện để tạo ra cơ hội. Dưới thời Biden, sự phân định ranh giới giữa thương mại (Katherine Tai) và đối ngoại (Tony Blinken), giữa đối nội (Susan Rice) và an ninh quốc gia (Jake Sullivan) sẽ càng mờ nhạt.

Tuy Katherine Tai có bề dầy kinh nghiệm đàm phán thương mại, đặc biệt là với Trung Quốc, nhưng chắc sẽ không được phe Cộng hòa ủng hộ như với Lighthizer trong các vấn đề thương mại với Trung Quốc. Trừ phi phe Dân chủ giành được hai ghế của phe Cộng hòa tại bang Georgia để nắm đa số tại Thượng viện, Joe Biden sẽ gặp trở ngại tại Thượng viện nếu phe Cộng hòa vẫn kiểm soát cơ quan này như trước. Tuy chủ trương chống Trung Quốc đã trở thành đồng thuận lưỡng đảng trong Quốc hội, sự phân hóa giữa hai đảng là một thực tế.

Để đối phó với Trung Quốc đang trỗi dậy, Tony Blinken có ý tưởng thiết lập “một mặt trận thống nhất gồm các nước dân chủ” (a formal concert of liberal nations) để đối phó với “chủ nghĩa dân tộc hoang dã” (brute nationalism). Việc xóa bỏ những di sản cực đoan và thiếu nhất quán của Trump trong bốn năm qua là cần thiết, nhưng chính quyền Biden chắc không theo xu hướng “thực dụng giả tạo” (deceptive pragmatism) thời Obama, mà có thể giống lựa chọn của Bill Clinton, dung hòa giữa xu hướng lý tưởng (idealism) và hiện thực (realism).

Theo Alexander Vuving (Trung tâm APCSS), tuy các nước lớn là tác nhân quyết định hệ thống quốc tế, nhưng sự thăng trầm của họ và cân bằng lực lượng giữa họ cũng chịu tác động mạnh bởi các tác nhân khác làm thay đổi hệ thống. Có ba loại cấu trúc chính định hình quan hệ giữa các nước lớn. Một là hệ thống các tín điều của giới tinh hoa và dân chúng. Hai là cấu trúc chiến lược hình thành từ sự tương tác của trật tự giữa các nước lớn có liên quan. Hiểu được cấu trúc chiến lược trong cạnh tranh nước lớn sẽ giúp trả lời câu hỏi cơ bản liên quan đến chiến tranh và hòa bình. Ba là cạnh tranh nước lớn cũng bị định hình bởi địa lý, như hình thái đất, biển, và địa hình sẽ cho đấu trường cạnh tranh nước lớn một hình thái độc đáo.

Về hình thái cấu trúc, tiền lệ gần nhất về cạnh tranh nước lớn ở Châu Á là sự đối đầu đang diễn ra giữa Nhật Bản và Trung Quốc cũng như giữa Nhật Bản và Nga trong thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20. Nhật Bản là một cường quốc hải đảo lúc đó trỗi dậy, trong khi Trung Quốc là một cường quốc đất liền hiện đang trỗi dậy. 90% dầu thô nhập khẩu cho Trung Quốc, Nhật Bản, và Hàn Quốc, gần 2/3 nguồn cung năng lượng cho Hàn Quốc, 60% nguồn cung năng lượng cho Nhật Bản và Đài Loan, và 4/5 thương mại của Đông Nam Á đều qua Biển Đông. Theo Alexander Vuving, “Ai kiểm soát được Tây Thái Bình dương và Đông Ấn Độ dương sẽ làm chủ Châu Á; Ai làm chủ Châu Á sẽ kiểm soát vận mệnh thế giới”.

Trong một cuốn sách mới xuất bản The China Nightmare: The Grand Ambitions of a Decaying State, giáo sư Blumenthal (American Enterprise Institute) đã phân tích nghịch lý Trung Quốc. Đó là một cường quốc quyết đoán và tham vọng nhưng tiềm ẩn những điểm yếu có thể chặn lại sự trỗi dậy hay đẩy nhanh sự suy tàn. Theo Blumenthal, tuy bên trong Trung Quốc ngày càng yếu, nhưng bên ngoài vẫn đầy tham vọng chiến lược. Vì vậy, Mỹ và các đồng minh phải cảnh giác vì “các cường quốc đang suy tàn vẫn nguy hiểm như các cường quốc đang trỗi dậy”.

Theo giáo sư Rana Mitter (University of Oxford), quyền lực của Trung Quốc gồm quan hệ nhân quả giữa bốn yếu tố là chủ nghĩa độc đoán (authoritarianism), chủ nghĩa tiêu thụ (consumerism), tham vọng toàn cầu (ambition), và công nghệ (technology), gọi tắt là mô hình ACGT. Các yếu tố đó kết hợp lại để hình thành bản sắc chính trị và cách tiếp cận của Trung Quốc đối với thế giới. Xu thế ngày càng độc đoán dưới thời Tập Cận Bình chỉ dẫn đến một tương lai duy nhất cho Trung Quốc. Lãnh đạo Trung Quốc muốn củng cố quyền lực không chỉ trong nước mà còn tham vọng toàn cầu. Điều đó không có gì mới. Tầm nhìn của Trung Quốc còn dẫn đến một tham vọng khác là Trung Quốc muốn lãnh đạo thế giới thứ ba (global South).

Trở ngại lớn nhất với Trung Quốc không phải là sự thù địch của Mỹ và các nước đồng minh, mà chính là chủ nghĩa độc đoán (authoritarianism). Sự cam kết của Bắc Kinh đối với yếu tố cốt lõi đó của bản sắc Trung Quốc gây khó khăn lớn cho ba yếu tố còn lại (là chủ nghĩa tiêu thụ, tham vọng toàn cầu, và công nghệ) để kết hợp bên trong thành công sẽ gây hận thù với thế giới bên ngoài và tạo ra hàng rào ngăn cách giữa Trung Quốc và thế giới mà nó muốn kiến tạo.

Trong thập niên đầu của thế kỷ 21, Trung Quốc đã tự hào về sự phát triển của báo chí điều tra (investigative journalism), xã hội dân sự (civil society) và mạng xã hội (social media) dù chưa có dân chủ thực sự. Tuy đảng cộng sản không có khả năng trở thành đảng dân chủ xã hội, nhưng điều đó không có nghĩa là Trung Quốc không thể trở lại hình thái trước đây. Nói cách khác, chủ nghĩa độc đoán của Trung Quốc trước năm 2012 đỡ khó chịu hơn đối với nhân dân trong nước cũng như thế giới bên ngoài. Chủ nghĩa độc đoán cực đoan khi kết hợp với bành trướng đối đầu đã làm xấu đi các yếu tố khác của mô hình Trung Quốc muốn nhấn mạnh chủ nghĩa tiêu thụ nhằm cải thiện đời sống vật chất. Tương lai của Trung Quốc phụ thuộc vào việc kết hợp thành công các yếu tố khác của mô hình ACGT. Nhưng lúc này, chủ nghĩa độc đoán đe dọa hạn chế khả năng Bắc Kinh kiến tạo một hình thức khả thi cho trật tự thế giới.

Còn tiếp 3 phần.